Polizeirecht

Was kann die Behörde vom Veranstalter verlangen? Hierzu stellt sich bspw. die Frage, ob die Behörde ein Sicherheitskonzept verlangen oder darauf Einfluss nehmen kann.

Der Grundsatz: Solange sich die Behörde im Rahmen ihrer Zuständigkeit bewegt, kann sie auf Basis einer Rechtsgrundlage alles verlangen.

Ein Beispiel: Das Ordnungsamt fordert den Veranstalter auf, ein Sicherheitskonzept gemäß § 43 Versammlungsstättenverordnung einzureichen.

1. Problem 1: Die Versammlungsstättenverordnung müsste anwendbar sein.
2. Problem 2: Der Veranstalter müsste Adressat der Norm sein, was bei § 43 VStättVO aber der Betreiber der Versammlungsstätte ist.

Ergebnis: Das Ordnungsamt kann nicht auf Basis des § 43 VStättVO vom Veranstalter ein Sicherheitskonzept fordern.

Auch die handelnde Behörde braucht also eine passende Rechtsgrundlage. Gerade für das Beispiel Sicherheitskonzept kann das bspw. sein:

• Im Rahmen einer gewerberechtlichen Festsetzung nach § 69a Abs. 2 GewO – aber eben auch nur im Falle einer Festsetzung.
• Im Rahmen einer gaststättenrechtlichen Erlaubnis – aber dann auch nur im Rahmen des Gaststättenrechts, d.h. wenn Veranstalter und Gastronom nicht personengleich sind, ist das auch keine geeignete Rechtsgrundlage gegenüber dem Veranstalter.
• Im Rahmen einer verkehrsrechtlichen Gestattung – aber auch nur, soweit es um den Straßenverkehr bzw. die Nutzung der Straße geht.
• Im Rahmen einer immissionsschutzrechtlichen Erlaubnis – in Bezug auf Lautstärke.
• Das allgemeine Polizeirecht greift meistens auch “nur” bei konkreter Gefahr bzw. stellt an Maßnahmen gegen eine abstrakte Gefahr hohe Anforderungen.
  • in manchen Bundesländern ist mittlerweile die Großveranstaltung bzw. die Notwendigkeit eines Sicherheitskonzept u.a. im Polizeigesetz geregelt, so z.B. in § 26 POG Rheinland-Pfalz, Art. 19 LStVG Bayern, § 43 OBG Thüringen, § 31 SOG Hamburg. Sind also die dort genannten Voraussetzungen genannt, kann die zuständige Behörde vom Veranstalter ein Sicherheitskonzept verlangen und/oder Auflagen erlassen.

Achtung:

Nur weil die Behörde nichts sagt, keine Auflagen erlässt oder keine Rechtsgrundlage hat, bedeutet das nicht, dass der Veranstalter nicht alle Vorschriften einhalten müsste! Auch ohne Auflage oder ohne Genehmigung(-spflicht) sind alle Vorschriften einzuhalten. Es “fehlt” letztlich nur die Draufsicht der Behörden, die Anforderungen an den Veranstalter werden aber jedenfalls nicht geringer.

Empfehlungen:

• Der Veranstalter sollte die Behörde, die Polizei, Feuerwehr usw. nicht als Gegner ansehen, sondern als (notwendigen) Partner.
• Der Veranstalter sollte gegenüber der Behörde usw. nichts verheimlichen oder beschönigen.
• Der Veranstalter sollte frühestmöglich auf die Behörden usw. zugehen und informieren. Eine Salami- und Verzögerungstaktik ist selten die schlauste Taktik.
• Der Veranstalter muss sich nicht alles gefallen lassen. Wie so oft: Der Ton macht die Musik.
• Die Behörde sollte im eigenen Interesse (Mitverantwortung?!) nicht mehr fordern, als sie darf.

Abgesehen davon, dass man die Polizei nicht grundsätzlich als Gegner sehen sollte:

Grundsätzlich gilt auch der Veranstaltungsraum wie Wohnraum, d.h. die Polizei darf nicht „einfach so“ den Raum bzw. die Fläche betreten. Anders aber, wenn die Polizei einen triftigen Grund hat („Gefahr in Verzug“).

Wer eine Veranstaltung durchführt, bei der mit großem Besucherandrang und damit erhöhter Nutzung der Straßen zu rechnen ist, muss auf Verlangen der Behörden Straßenabschnitte sperren, Verkehrsposten aufstellen und die Kosten für die Aufstellung der Verkehrszeichen tragen – jedenfalls dann, wenn starke Besucherströme die normale Nutzung der Straße nicht mehr zulassen (würden nur vereinzelt in normalem Umfang Besucher den Gehweg benutzen, um zur Location zu gelangen, ist das keine Sondernutzung).

Wer den normalen Gebrauch einer Straße überschreitet und damit eine Sondernutzung der Straße verursacht, der muss auch an der Umsetzung des veranstaltungsbezogenen Verkehrslenkungs- und -sicherungskonzepts mitwirken. Nur durch solche Maßnahmen können die Besucherströme geordnet gelenkt und eine unzumutbare Beeinträchtigung der Anwohner vermieden werden.

Durch die angeordneten Maßnahmen ist der Veranstalter nicht unangemessen benachteiligt. Die Kosten fallen regelmäßig im Verhältnis zu den Gesamtkosten der Veranstaltung auch nicht ins Gewicht; wäre dies anders, könnte das aber auch zu einer anderen gerichtlichen Bewertung führen: Wie so oft, ist es auch eine Frage des Einzelfalls.

Eine Sondernutzung einer Straße ist gegeben, wenn die Straßennutzung über den Gemeingebrauch hinausgeht (siehe z.B. § 18 Straßen- und Wegegesetz in Niedersachsen). Eine Sondernutzung ist genehmigungspflichtig. Eine Sondernutzung liegt übrigens auch vor, wenn auf der Straße Flyer verteilt werden; auch das ist genehmigungspflichtig.

An dieser Stelle verweise ich auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgericht zu Polizeikosten bei Hochrisikospielen im Fußball: Die für eine Gebühr notwendige Rechtfertigung sieht das Bundesverwaltungsgericht nämlich darin, dass

„… die Polizei einen erheblichen Mehraufwand gerade aus Anlass einer kommerziellen Hochrisiko-Veranstaltung betreiben muss.“

Die Folge:

„Dieser zusätzliche Aufwand darf dem Veranstalter zugerechnet werden.“

Denn:

„… dieser ist für den reibungslosen Ablauf der Veranstaltung auf die zusätzliche Polizeipräsenz angewiesen.“

Der juristische Kniff lautet dabei:

„Der Veranstalter wird nicht etwa als Veranlasser einer Störung der öffentlichen Sicherheit in Anspruch genommen, sondern vielmehr als Nutznießer einer besonders aufwendigen polizeilichen Sicherheitsvorsorge.“

Das lässt insoweit aufhorchen, da die Veranlasser-Haftung bei Kostenerstattungsfragen im Polizeirecht oftmals verneint wird: Ein Veranlasser einer Störung ist nicht automatisch verantwortlich für die daraus entstehenden Polizeikosten. Heißt: Wenn der Veranstalter seine Veranstaltung ohne die polizeiliche Unterstützung nicht durchführen kann, könnte er also selbst keinen Nutzen (= keine Einnahmen) daraus erzielen – dann muss er die Kosten der Polizei bezahlen (soweit eine gesetzliche Grundlage für die Kostenerstattung besteht!).

Wegen Kosten für Terrorabwehrmaßnahmen für einen Berliner Weihnachtsmarkt ging der Veranstalter vor Gericht.

Bereits für seinen Weihnachtsmarkt 2017 hatten das Verwaltungsgericht Berlin und das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg  in einem Eilverfahren entschieden, dass das Land Berlin die Kosten für Terrorabwehrmaßnahmen (hier: Betonpoller) selbst tragen müsse, und nicht etwa der Veranstalter.

Später kam es erneu zu einem Streit zwischen dem Veranstalter und dem zuständigen Bezirksamt: Das Bezirksamt machte seine Genehmigung davon abhängig, dass der Veranstalter ein Sicherheitskonzept vorlege, das auch den Schutz vor Anschlägen mit Fahrzeugen beinhalten sollte. Der Veranstalter reichte ein solches Konzept auch ein, allerdings “ohne Anerkennung einer Rechtspflicht”.

Nach der Erteilung der Genehmigung klagte er vor dem Verwaltungsgericht auf die Feststellung, dass die Forderung des Bezirksamts rechtswidrig war.

Das Verwaltungsgericht Berlin urteilte nun, dass für die Forderung des Bezirksamts die Rechtsgrundlage fehle.

Dass sich der Veranstalter im Vorfeld bereit erklärt hatte, auf eigene Kosten Barrieren aufzustellen, ändere an der Sache nichts. Zwar mache das Grünanlagengesetz Berlin die Genehmigungserteilung von einem überwiegenden öffentlichen Interesse abhängig. Aber die abstrakte Gefahr von Terroranschlägen sei gerade nicht ein solches Interesse, so das Gericht.

Vielmehr sei deren Abwehr grundsätzlich Aufgabe des Staates. Die Heranziehung privater Dritter hierzu erfordere eine hinreichend bestimmte gesetzliche Grundlage.

Die Genehmigung hätte auch nicht allein mit der Begründung versagt werden können, der Bezirk müsse die Maßnahmen zur Terrorabwehr ansonsten aus eigenen finanziellen Mitteln bestreiten, während der Betreiber den Weihnachtsmarkt gewerbsmäßig betreibe.

Achtung! Die Entscheidung geht davon aus, dass der Veranstalter frühzeitig die Genehmigung beantragt – und damit die Behörden und Polizei frühzeitig in die Lage versetzt, rechtzeitig überhaupt Maßnahmen treffen zu können. Wird aber der Antrag verzögert bzw. die Behörden zu spät informiert, kann sich auch die Rechtslage schnell ändern.

Bei großen Veranstaltungen kann es zu sog. Zuverlässigkeitsüberprüfungen kommen, die im jeweiligen Landes-Polizeigesetz geregelt sind. Danach soll der Veranstalter Daten von Mitarbeitern melden, die bei der Großveranstaltung im Einsatz sind, und die Polizei prüft daraufhin, ob von diesen Personen anhand ggf. vorliegender polizeilicher Erkenntnisse eine Gefahr für die Sicherheit der Veranstaltung ausgehen könnte. Liegen solche Erkenntnisse vor, darf der betroffene Mitarbeiter das Gelände nicht betreten.

Sicherlich hat jeder Veranstalter ein Interesse daran, dass nicht ausgerechnet seine Veranstaltung von einem Attentat getroffen wird. Allerdings führen solche Zuverlässigkeitsüberprüfungen auch zu einem hohen Aufwand, da eine Vielzahl von datenschutzrechtlichen Anforderungen zu erfüllen sind. Bei ggf. tausenden Mitarbeitern kann der Aufwand spürbar zu Buche schlagen. Wir kennen das aus eigener Erfahrung bei einigen unserer Mandanten, und hinzu kommen oftmals rechtliche Bedenken gegen die polizeigesetzliche Rechtsgrundlage und/oder auch die Umsetzung der Zuverlässigkeitsprüfung.

In dieses Horn bläst ein aktuelles Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz, das sich mit der Regelung in Rheinland-Pfalz auseinandergesetzt hat (§ 68 POG RLP). Es sei unzulässig, dass die Polizei quasi jeden Mitarbeiter überprüfen wolle:

Nach den einschlägigen Bestimmungen des Polizei- und Ordnungsbehördengesetzes in Rheinland-Pfalz dürfe eine polizeiliche Zuverlässigkeitsüberprüfung aller auf dem Veranstaltungsgelände eingesetzten Mitarbeiter nicht angeordnet werden, so das Verwaltungsgericht, und unterschied dabei im Wesentlichen zwei Personengruppen:

Einerseits müssten die Wachpersonen der vom Veranstalter beauftragten gewerblichen Bewacherunternehmen bereits vor Aufnahme der Tätigkeit nach den insoweit vorrangigen Regelungen der Gewerbeordnung eine Zuverlässigkeitsüberprüfung durchlaufen (siehe § 34a GewO) – für diesen Personenkreis dürfe daher keine zusätzliche polizeiliche Zuverlässigkeitsüberprüfung gefordert werden, entschied das Gericht.

Andererseits sehe das Polizei- und Ordnungsrecht nur die Überprüfung von Mitarbeitern vor, die als Ordnungsdienst vorgesehen seien, oder für die ein sogenannter privilegierter Zutritt zu dem Veranstaltungsgelände bestehe. Letzteres sei der Fall, wenn die Mitarbeiter in weiterem Umfang Zugang zu den Einrichtungen auf dem Veranstaltungsgelände hätten als die Festivalbesucher. So könne dem Veranstalter eine pauschale Zuverlässigkeitsüberprüfung der Mitarbeiter unabhängig von Art und Ausmaß ihrer Zugangsmöglichkeiten nicht aufgegeben werden, so das Gericht weiter.